關于《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》（修訂草案）的修改建議

（林佩律師）

預防未成年人違法犯罪，是促進未成年人健康成長的底線要求，是平安中國建設的一項源頭性、基礎性工作，關系億萬家庭的幸福安寧、社會和諧穩定和國家長治久安。

《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》（修訂草案）二次審議稿，相比一次審議稿，增加了很多亮點內容，例如：①增加“分級干預、提前干預”的規定；②增加“及時消除引發未成年人違法犯罪行為的各種消極因素”的規定；③增加專門學校和專門教育的法律定位；④增加法治副校長制度；⑤增加學校要求有不良行為的未成年學生“參加校內公益勞動”的規定；⑥增加“責令參加公益勞動”的矯治教育措施；等等，相比《草案》一次審議稿有很大進步，值得肯定。但本人認為仍存在一些不足之處，需要進一步完善，具體如下。

　　一、存在不足

1、將“嚴重不良行為”描述為“嚴重危害社會的行為”不妥。危害社會的行為如果達到嚴重程度，基本上已經構成犯罪，大量治安違法行為并不是嚴重危害社會的行為�！恫莅浮返谌�十七條規定的“嚴重不良行為”，既可能是違反治安管理的行為，即一般行政違法行為，也可能是涉案犯罪的行為。故將“嚴重不良行為”描述為“嚴重危害社會的行為”過于籠統，難以區分一般（治安）違法行為與嚴重違法行為，不利于執法。

2、對有“嚴重不良行為”的未成年人，不區分年齡段的統一采取矯治教育措施，與治安管理處罰法有關規定不一致，不利于法律適用。

根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第十二條“已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰;……”之規定，已滿十四周歲的未成年人違反治安管理的，應當給予治安管理處罰。而《草案》第四十條不加區分的對有嚴重不良行為的未成年人采取矯治教育措施，與治安管理處罰法對已滿十四周歲的未成年人采取的“警告”、“罰款”等治安管理處罰措施不一致，不利于法律適用。

3、地方各級專門教育指導委員會的職責不清，分工不明。

《草案》第六條第二款中規定，“縣級以上地方人民政府成立專門教育指導委員會，根據需要合理設置專門學校�！�，但未明確規定其工作職責及地方各級專門教育指導委員會的職責分工、管轄范圍，職責不清，分工不明�！恫莅浮返谒氖�二條、第四十三條、第四十五條中的專門教育指導委員會具體指向不明確，是屬地管轄，屬人管轄，還是級別管轄，或是以屬地管轄為原則，級別管轄為例外的管轄，不明確。這可能導致未成年人的法定代理人、其他監護人或者有關單位在申請或提前專門教育指導委員會評估時，因管轄問題發生推諉、扯皮。

4、專門教育指導委員會法律地位不明，其所作出的評估決定的法律性質不明確。

《草案》第四十二條規定，有嚴重不良行為的未成年人的父母或其他監護人、所在學校，可以向專門教育指導委員會提出申請，經評估決定后送入專門學校接受專門教育。根據該條規定，專門教育指導委員會既是評估機構，又是決定機構。而根據《草案》第四十三條、第四十五條規定，公安機關是決定將未成年人送入專門學校的決定機構，專門教育指導委員會只是為公安機關作出決定，提供評估意見的評估機構。

對比《草案》第四十二條、第四十三條、第四十五條規定可以發現：①專門教育指導委員會的法律地位不明確：其究竟是評估機構，還是決定機構？②其所作出的評估決定的法律性質不明確：是具有證明效力的評估意見，還是對未成年人具有法律約束力的行政決定？不明確。

5、欠缺未成年人及其法定代理人對專門教育指導委員會評估決定的救濟途徑。

根據《草案》第四十二條規定，當未成年人所在學校向專門教育指導委員會提出申請，經評估決定后將未成年人送入專門學校接受專門教育的，未成年人及其法定代理人如對決定不服的，是否可以申請行政復議，提起行政訴訟，《草案》規定不明確。由于專門教育指導委員會法律地位不明確，其所作出的評估決定的法律性質亦不明確，故明顯不利于當事人維權救濟。需要改善。

6、欠缺對專門教育指導委員會評估意見的糾錯機制，及未成年人不服評估意見的救濟途徑。

根據《草案》第四十三條、第四十五條規定，公安機關經專門教育指導委員會評估，可以決定將未成年人送入專門學校接受專門教育。因此，專門教育指導委員會作出的評估意見，直接關乎著未成年人是否需要被送入專門學校接受專門教育，對未成年人及其家庭將產生重大影響。如果該專門教育指導委員會作出的評估意見，不科學、不合理、不公正，如何糾正？未成年人及其法定代理人對評估意見不服，如何救濟？《草案》沒有規定，欠缺對專門教育指導委員會評估意見的糾錯機制，及未成年人的救濟途徑，限制了未成年人的權利救濟。對此需要完善。

二、完善建議

1、針對“嚴重不良行為”分類分級過于籠統的問題，建議重新定義“嚴重不良行為”，將“嚴重不良行為”限定為違反治安管理的行為；將《草案》第四十五條規定的“不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的未成年人有刑法規定的行為”，規定為“嚴重違法行為”，與《草案》第二十七條規定的“不良行為”，共同構成對未成年人的“不良行為”、“嚴重不良行為”、“嚴重違法行為”等偏常行為的三級分類體系，進行分級分類預防、干預，分別采取管教、矯治教育、專門教育等措施，予以處置。據此，建議對《草案》有關條文作出如下修改：

（1）將《草案》第三十七條修改為：“本法所稱嚴重不良行為，是指下列違反治安管理的行為：（一）結伙斗毆，追逐、攔截他人，強拿強要或者任意損毀、占用公私財物等行為；（二）非法攜帶槍支、彈藥或者弩、匕首等國家規定的管制器具；（三）辱罵、毆打他人，或者故意傷害他人身體；（四）盜竊、哄搶、搶奪或者故意損毀公私財物；（五）傳播淫穢的讀物、音像制品或者信息等；（六）賣淫、嫖娼，或者進行淫穢表演；（七）吸食、注射毒品，或者向他人提供毒品；（八）參與賭博賭資較大；（九）其他違反治安管理的行為。”

（2）增加“年滿十四周歲以上的未成年人有嚴重不良行為的，由公安機關根據具體情況，采取前款規定的矯治教育措施，或者依法予以治安管理處罰�！弊鳛椤恫莅浮返谒氖畻l第二款規定。

（3）將《草案》第四十五條第一款修改為：“本法所稱嚴重違法行為，是指嚴重危害社會的違法行為。未成年人有嚴重違法行為，因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的，公安機關經當地縣（區）專門教育指導委員會評估后，可以決定將其送入專門學校接受專門教育。

（4）將《草案》第四十二條至第四十七條單獨成立一章，作為“第五章 專門教育”。

2、針對地方各級專門教育指導委員會的職責不清，分工不明，法律地位不明，所作出的評估決定的法律性質不明確的問題，建議：增加地方各級專門教育指導委員會的職責、分工，管轄范圍規定，將專門教育指導委員會的職責分工、管轄范圍，納入法律規制范疇；并對《草案》相關條文作出如下修改：

將《草案》第四十二條修改為“對有嚴重不良行為的未成年人，未成年人的父母或者其他監護人、所在學校無力管教或者管教無效的，可以向當地縣（區）教育行政部門提出申請，由縣教育行政部門提請當地縣（區）專門教育指導委員會評估后，作出是否送入專門學校接受專門教育的決定�！�

這樣一來，由未成年人所在學校提出申請，經當地縣教育行政部門作出將未成年人送入專門學校的決定后，未成年人及其法定代理人或其他監護人對教育行政部門作出的決定不服，可以根據《草案》第四十七條的規定，依法申請行政復議或者提起行政訴訟，進行救濟。

3、針對專門教育指導委員會評估意見糾錯機制及未成年人不服評估意見的救濟途徑缺失的問題。建議增加不服專門教育指導委員會作出的評估意見的救濟規定。

建議：增加一條作為第四十七條，內容為：“專門教育指導委員會作出的評估意見書，應送達未成年人及其法定代理人或其他監護人。未成年人及其法定代理人或其他監護人對評估意見不服的，可以自評估意見書送達之日起三日內，向上一級專門教育指導委員會提出書面復核申請”。

4、重新編排《草案》章節、條文。